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Loi fonction publique : refonte des droits sociaux et des sanctions disciplinaires

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La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique contient plusieurs dispositions relatives aux droits sociaux et à la discipline. Elle permet notamment à l’employeur public d’autoriser le recours au télétravail ponctuel et supprime les conseils de discipline de recours. Dernière analyse de notre série consacrée à la réforme de la fonction publique.

La loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique (loi « TFP ») contient un nombre conséquent de modifications affectant différents domaines du droit de la fonction publique. Mais leur caractère épars ne doit pas en relativiser la portée.

Renforcer les droits sociaux

Proche aidant

L’article 25-II de la loi « TFP » intègre la qualité de « proche aidant », au sens du code du travail, dans la priorisation des demandes de mobilité ou de changement de position administrative (détachement, intégration directe et mise à disposition) (1).

L’article 40 de la loi « TFP » crée, à l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984, un congé de proche aidant d’une durée de trois mois renouvelable et dans la limite de un an sur l’ensemble de la carrière. Ce congé peut être fractionné ou pris sous la forme d’un temps partiel. Pendant le congé, le fonctionnaire n’est pas rémunéré, mais la durée passée «est assimilée à une période de service effectif et est prise en compte pour la constitution et la liquidation des droits à pension».

Versement du supplément familial

L’article 41 de la loi « TFP » modifie les conditions de versement du supplément familial, en précisant à l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983 qu’«en cas de résidence alternée de l’enfant au domicile de chacun des parents […] mise en œuvre de manière effective, la charge de l’enfant pour le calcul du supplément familial de traitement peut être partagée par moitié entre les deux parents, soit sur demande conjointe des parents, soit, si les parents sont en désaccord, sur la désignation du bénéficiaire».

Autorisations spéciales d’absence

L’article 45 de la loi « TFP » introduit à l’article 21 de la loi de 1983 un principe général selon lequel les fonctionnaires en activité bénéficient d’autorisations spéciales d’absence (ASA) liées à la parentalité et à l’occasion de certains événements familiaux. Ces ASA n’entrent pas en compte dans le calcul des congés annuels. Précisée par décret, cette disposition vise à harmoniser le régime des ASA entre les trois versants de la fonction publique. Dans le prolongement, l’article 46 de la loi « TFP » créé la possibilité pour une fonctionnaire allaitant son enfant de bénéficier d’un aménagement horaire d’une heure maximum par jour, sous réserve des nécessités du service, pendant une année à compter du jour de la naissance et selon les modalités définies par décret.

Télétravail ponctuel

L’article 49 de la loi « TFP » permet à l’employeur public d’autoriser le recours au télétravail ponctuel, à la demande de l’agent. En effet, sous l’empire du droit antérieur, seul le télétravail régulier et durable était légalement possible.

Assurance-chômage

L’article 72 de la loi « TFP » étend le bénéfice de l’assurance-chômage à certaines catégories d’agents publics volontairement privés d’emploi, comme certains agents démissionnaires ou ceux ayant conclu une rupture conventionnelle.

Centres de gestion et médecine agréée et de contrôle

L’article 40 de la loi « TFP » permet déjà aux centres de gestion (CDG), s’ils le souhaitent, de créer des services de médecine préventive ou de prévention des risques professionnels, mais aussi, désormais, des services « de médecine agréée et de contrôle ». Par ailleurs, les CDG pourront mutualiser ces services «avec les autres versants de la fonction publique» (2)

Reclassement

L’article 40 de la loi « TFP » modifie sensiblement l’article 85-1 de la loi de 1984. D’abord, en permettant au fonctionnaire «à l’égard duquel une procédure tendant à reconnaître son inaptitude à l’exercice de ses fonctions a été engagée» – et non plus «le fonctionnaire reconnu inapte» – de bénéficier d’une période de préparation au reclassement avec traitement d’une durée maximale de un an, période assimilée à une période de service effectif. Ensuite, en permettant au fonctionnaire, pendant son congé pour raison de santé, de pouvoir, sur la base du volontariat et avec l’accord de son médecin traitant, suivre une formation ou un bilan de compétences. Pendant cette même période, l’agent peut également être mis à disposition du CDG afin d’exercer une mission définie à l’article 25, alinéa 2, de la loi de 1984.

Risque d’usure professionnelle

L’article 40 de la loi « TFP » crée un article 108-3-1 dans la loi du 26 janvier 1984 disposant que «les agents qui occupent des emplois présentant des risques d’usure professionnelle bénéficient d’un entretien de carrière» dans les conditions qui seront déterminées par décret.

Refondre le droit disciplinaire

Nouvelles sanctions

En premier lieu, par son article 31, la loi « TFP » harmonise l’échelle des sanctions entre les trois versants de la fonction publique. S’agissant plus précisément de l’article 89 de la loi « TFP » du 26 janvier 1984, la loi introduit une nouvelle sanction dans le deuxième groupe, la radiation du tableau d’avancement. A noter que cette sanction peut également être prononcée à titre de sanction complémentaire d’une des sanctions des 2 e et 3 e groupes. Pour l’abaissement d’échelon (2 e groupe) et pour la rétrogradation (3 e groupe), la loi précise que ces sanctions s’opèrent à l’échelon ou au grade immédiatement inférieur à celui détenu par l’agent.

Sont par ailleurs durcies les modalités de révocation du sursis. Ainsi, l’intervention d’une sanction du 2 e ou du 3 e groupe, mais aussi désormais une sanction «d’exclusion temporaire des fonctions pour une durée maximale de trois jours», pendant une période de cinq ans après le prononcé de la sanction entraîne la révocation du sursis. Si, au contraire, aucune sanction disciplinaire autre que « l’avertissement ou le blâme » (et non plus le 1 er groupe) n’est prononcée pendant cette même période, l’agent est définitivement dispensé de l’accomplissement de la partie de la sanction pour laquelle il avait bénéficié du sursis. S’agissant du retrait de la mention de la sanction prononcée du dossier de l’agent, il est désormais prévu que le fonctionnaire ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire des 2 e ou 3 e groupes peut introduire, après dix années de services effectifs à compter de la date de la sanction disciplinaire, auprès de l’autorité territoriale, une demande tendant à la suppression de toute mention de la sanction prononcée dans son dossier. Un refus ne peut être opposé à cette demande «qu’à condition qu’une autre sanction soit intervenue pendant cette période».

Conseils de discipline

En modifiant l’article 90 de la loi de 1984, la loi « TFP » permet que des fonctionnaires de grade inférieur à celui de l’agent mis en cause puissent valablement siéger (applicable en décembre 2022). S’agissant de la discipline des agents contractuels, la parité numérique entre représentants des collectivités et représentants du personnel devra être assurée au sein de la commission consultative paritaire (CCP) siégeant en conseil de discipline.

Protection des témoins

L’article 31 de la loi « TFP » complète l’article 29 de la loi du 13 juillet 1983 en disposant que toute personne ayant qualité de témoin cité dans le cadre d’une procédure disciplinaire et qui s’estime victime «de la part du fonctionnaire convoqué devant l’instance disciplinaire» d’agissements de discrimination (art. 6), de discrimination sexuelle ou d’agissement sexiste (art. 6 bis), de harcèlement sexuel (art. 6 ter), de harcèlement moral (art. 6 quinquies) ou de discrimination liée à une situation de handicap (art. 6 sexies) peut demander à être assisté, devant cette même instance, d’une tierce personne de son choix.

Conseils de discipline de recours

L’article 32 de la loi « TFP » supprime, tant pour les fonctionnaires (art. 90 bis et 91) que pour les agents contractuels (art. 136, al. 15), les conseils de discipline de recours. Autrement posé, l’agent qui souhaitera contester la légalité de la sanction disciplinaire qui lui a été infligée devra saisir le juge administratif (3).

Repenser la formation

Portabilité des droits liés au CPF

L’article 58 de la loi « TFP » prévoit que les droits acquis par un salarié du privé, préalablement à son recrutement dans la fonction publique au titre du compte personnel de formation ouvert selon les conditions prévues à l’article L.6323-1 du code du travail, sont conservés et peuvent être convertis en heures. A l’inverse, les droits acquis en heures par un agent public, conformément à l’article 22 quater de la loi du 13 juillet 1983 seront conservés et convertis en euros.

Par ailleurs, cet article 58 « délégalise » une série de dispositions, telles celles fixant les montants en heure des droits à formation, qui seront désormais fixées par décret. Enfin, l’article 27-III de la loi « TFP » impose que «lors de l’entretien professionnel annuel, les fonctionnaires reçoivent une information» sur l’ouverture et l’utilisation de leurs droits afférents au compte personnel de formation.

Agents en primo-encadrement

L’article 64 de la loi « TFP » vise à renforcer les obligations de formation des agents accédant pour la première fois à des fonctions d’encadrement. Ainsi, dans cette hypothèse, l’article 22 modifié de la loi du 13 juillet 1983 prévoit que ces agents bénéficient «de formations au management». Compte tenu de la responsabilisation accrue des cadres de la fonction publique, tant par la loi que par la jurisprudence administrative, et des difficultés liées à l’accession initiale à des fonctions d’encadrement, cette disposition est à saluer.

Autres dispositions

Rupture conventionnelle

S’inspirant du droit du travail, l’article 72 de la loi « TFP » organise, pour la période du 1 er janvier 2020 au 31 décembre 2025, une procédure de rupture conventionnelle. Elle consiste à convenir en commun des conditions de la cessation définitive des fonctions, qui entraîne la radiation des cadres et la perte de la qualité de fonctionnaire (4). Elle sera formalisée par une convention signée par les deux parties et qui définira les conditions générales de la rupture, notamment le montant de l’indemnité spécifique de rupture conventionnelle.

Des garde-fous sont prévus, en vue d’éviter les abus. Ainsi, le fonctionnaire qui, dans les six années suivant la rupture conventionnelle, est recruté en tant qu’agent public pour occuper un emploi au sein de la collectivité ou auprès de tout établissement public en relevant ou auquel appartient la collectivité, ainsi qu’au sein d’un établissement ou d’une collectivité qui en est membre, est tenu de rembourser à cette collectivité ou cet établissement, au plus tard dans les deux ans qui suivent le recrutement, les sommes perçues au titre de l’indemnité de rupture conventionnelle.

Les modalités d’application du dispositif de rupture conventionnelle seront définies par décret. Il faut indiquer que les modalités d’application de la rupture conventionnelle aux agents recrutés par contrat à durée indéterminée de droit public et aux personnels affiliés au régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’Etat seront également définies par décret. Ce dispositif est à mettre en perspective avec la récente décision du Conseil d’Etat par laquelle le juge ouvre les possibilités pour un agent public et son employeur de conclure une transaction afin de prévenir ou d’éteindre un litige, sous réserve de la licéité de l’objet de ce dernier, de l’existence de concessions réciproques et équilibrées entre les parties et du respect de l’ordre public (5).

Suppression des régimes dérogatoires au temps de travail

Cible privilégiée des organes de contrôle, au premier chef les cours régionales des comptes (CRC) et la Cour des comptes, le temps de travail dans la FPT va connaître une nouvelle étape. En effet, l’article 47 de la loi « TFP » supprime les dispositions de l’article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 qui permettaient de maintenir les régimes de travail mis en place antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi du 3 janvier 2001, et prévoit que les collectivités et les établissements publics ayant maintenu un tel régime de travail dérogatoire disposeront «d’un délai de un an à compter du renouvellement de leurs assemblées délibérantes» pour définir des règles relatives au temps de travail de leurs agents conformes aux dispositions de l’article 7-1 précité. Ces règles entreront en application au plus tard le 1 er janvier suivant la date de leur définition.

Droit de grève

Disposition issue du débat parlementaire, l’article 56 de la loi « TFP » vise à encadrer l’exercice du droit de grève dans les services publics locaux (6). Celui-ci est clairement délimité.

En premier lieu, tous les services publics locaux ne sont pas concernés. Seuls les services publics de collecte et de traitement des déchets des ménages, de transport public de personnes, d’aide aux personnes âgées et handicapées, d’accueil des enfants de moins de 3 ans, d’accueil périscolaire, de restauration collective et scolaire, dont l’interruption en cas de grève des agents publics participant directement à leur exécution contreviendrait au respect de l’ordre public, notamment à la salubrité publique ou aux besoins essentiels des usagers de ces services peuvent faire l’objet de l’encadrement.

En second lieu, l’autorité territoriale et les organisations syndicales qui disposent d’au moins un siège dans les instances au sein desquelles s’exerce la participation des fonctionnaires « peuvent engager » des négociations en vue de la signature d’un accord visant à assurer la continuité desdits services publics.

Cet accord – s’il est conclu – doit déterminer, afin de garantir la continuité du service public, les fonctions et le nombre d’agents indispensables ainsi que les conditions dans lesquelles, en cas de perturbation prévisible de ces services, l’organisation du travail est adaptée et les agents présents au sein du service sont affectés. Il doit ensuite être approuvé par l’assemblée délibérante. A défaut d’accord dans un délai de douze mois après le début des négociations, les services, les fonctions et le nombre d’agents indispensables afin de garantir la continuité du service public seront déterminés par délibération de l’organe délibérant.

En troisième lieu, l’exercice individuel du droit de grève est également réglementé. Ainsi, dans le cas où un préavis de grève aura été déposé, et en vue de l’organisation du service public et de l’information des usagers, les agents des services compris dans l’accord ou la délibération à défaut d’accord, devront informer, au plus tard quarante-huit heures avant de participer à la grève, comprenant au moins un jour ouvré, l’autorité territoriale ou la personne désignée par elle, de leur intention d’y participer.

Par ailleurs, l’agent qui aura déclaré son intention de participer à la grève et qui renoncera à y prendre part en informera l’autorité territoriale au plus tard vingt-quatre heures avant l’heure prévue de sa participation afin que celle-ci puisse l’affecter. De même, l’agent qui participera à la grève et qui décidera de reprendre son service en informera l’autorité territoriale au plus tard vingt-quatre heures avant l’heure de sa reprise afin que l’autorité puisse l’affecter. D’importance, et afin d’éviter le recours répété à des grèves de courte durée, l’autorité territoriale pourra imposer aux agents ayant déclaré leur intention de participer à la grève d’exercer leur droit dès leur prise de service et jusqu’à son terme.

Enfin, la loi « TFP » qualifie de faute disciplinaire (passible d’une sanction) le fait pour un agent de ne pas avoir informé son employeur de son intention de participer à la grève ou de ne pas avoir exercé son droit de grève dès sa prise de service. Une sanction disciplinaire pourra également être prise à l’encontre de l’agent « qui, de façon répétée, n’a pas informé son employeur de son intention de renoncer à participer à la grève ou de reprendre son service »

Notes

Note 01 Loi du 26 janvier 1984, art. 54 modifié. Retour au texte

Note 02 Loi du 26 janvier 1984 précitée, art. 26-1 modifié. Retour au texte

Note 03 La suppression des conseils de discipline de recours ne s’applique pas aux recours introduits contre les sanctions disciplinaires qui auront été prononcées avant la date de publication de la loi « TFP ». Retour au texte

Note 04 La rupture conventionnelle ne s’appliquera pas aux fonctionnaires stagiaires, aux fonctionnaires ayant atteint l’âge d’ouverture du droit à une pension de retraite et justifiant d’une durée d’assurance égale à la durée de services et bonifications exigée pour obtenir la liquidation d’une pension de retraite au pourcentage maximal ainsi qu’aux fonctionnaires détachés en qualité d’agent contractuel. Retour au texte

Note 05 Conseil d’Etat, 5 juin 2019, req. n° 412732. Retour au texte

Note 06 Dispositif fixé à l’art. 7-2 nouveau de la loi du 26 janvier 1984 et validé par le Conseil constitutionnel ; décision n° 2019-790 DC du 1 er août 2019, cons. 42 à 57. Retour au texte

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